Archiefwet en -regelgeving in Vlaanderen, België en Nederland

“May the Force be with you” is zeker niet de enige, maar misschien wel de beroemdste quote uit Star Wars. Ook wie geen fan is van dat sciencefiction-epos, weet vast wel dat ‘The Force’ verwijst naar een geheimzinnige kracht die door de Jedi gebruikt wordt in de strijd om hun sterrenstelsel. Met wat fantasie kun je ook een archiefwet zien als een onzichtbare, maar krachtige invloed die de werkelijkheid vormt en beïnvloedt. En die archivarissen een doel en rol geeft. Dit artikel zoomt vanuit dat idee in op de archiefwet en -regelgeving voor overheidsarchief in Vlaanderen, België en Nederland. Die – spoiler alert! – verschillende planeten in hetzelfde sterrenstelsel blijken te zijn.

Wat is ‘de wet’?

Een eerste opvallend verschil is dat de benaming en ouderdom van de verschillende wetten variëren. Zowel België als Nederland hebben een Archiefwet. De Belgische dateert uit 1955, de Nederlandse uit 1995. Vlaanderen had in 2010 een Archiefdecreet ingevoerd, maar in 2018 zijn de bepalingen van dat decreet in het kader van een harmonisatieoefening overgeheveld naar het Bestuursdecreet, dat de organisatie van de Vlaamse overheid en de relatie van die overheid met de burger regelt. Naast ‘de wet’ is er overal ook verdere regelgeving. Voor België zijn dat twee koninklijke besluiten uit 2010, voor Vlaanderen een Besluit van de Vlaamse regering uit 2019 en voor Nederland een Archiefbesluit uit 1995 en een Archiefregeling uit 2009.

Maar droge jaartallen zeggen natuurlijk niet alles. Zo wordt de Nederlandse Archiefwet grondig herzien. De aanleiding was de zaak Cees H. (over een deal die het ministerie van justitie rond het jaar 2000 gemaakt had met de crimineel Cees H., die in ruil voor informatie miljoenen euro’s drugshandelgeld mocht behouden. Het schriftelijke bewijs van deze overeenkomst bleek kwijt te zijn en pas na lang zoeken in de archieven werd een afschrift gevonden in een dossier dat niet direct betrekking had op de zaak, n.v.d.r.), waarbij bleek dat het archiefbeheer niet goed op orde was en dat de Archiefwet 1995 niet goed nageleefd was. Dat leidde tot de Kamermotie Segers (genoemd naar Gert-Jan Segers, Tweede Kamerlid voor de ChristenUnie van 2012 tot 2023, n.v.d.r.), die opriep om “de Archiefwet aan te passen aan de digitale ontwikkelingen en eisen van transparantie”. Op het moment van schrijven wordt het wetsvoorstel, met als voorlopige citeertitel ‘Archiefwet 20..’, behandeld door de Tweede Kamer. De aandacht voor het onderwerp is ondertussen alleen maar gegroeid, onder andere door de beruchte kinderopvangtoeslagaffaire (hierbij werden onschuldige burgers die geld van de overheid ontvingen voor kinderopvang, als huurtoeslag of als andere toeslagen, onterecht in verdenking gesteld van fraude. Velen van hen kwamen hierdoor in grote financiële problemen, n.v.d.r.) die ook in België het nieuws gehaald heeft.

Dit ambitieuze wetstraject in Nederland staat in contrast met de situatie in België. De Archiefwet 1955 is weliswaar in 2009 aangepast, maar dat gebeurde onder de radar via een ‘wet houdende diverse bepalingen’ en was er vooral op gericht om de grootste pijnpunten weg te nemen. Recente wetsvoorstellen van verschillende Kamerleden – dus niet van de regering – beogen opnieuw wijzigingen van de Archiefwet, geen fundamentele herziening. Vlaanderen heeft logischerwijze geen concrete plannen om het Bestuursdecreet te herzien, aangezien de huidige bepalingen uit 2018 dateren, waarbij van de gelegenheid gebruikgemaakt is om de regels uit 2010 te optimaliseren en uit te breiden.

Het waarom van ‘de wet’

Wie inzoomt op het – niet altijd expliciet geformuleerde – doel van de wet, merkt al snel dat elke wetgever andere accenten legt. De Belgische Archiefwet focust duidelijk op één instelling en op het erfgoedbelang. De wet regelt in de eerste plaats de taken van het Rijksarchief, die draaien rond het verwerven, bewaren en toegankelijk maken van archief, en het uitoefenen van archieftoezicht. Hun doel is om historisch waardevolle overheidsarchieven te beschermen en hun bewaring voor toekomstige generaties te garanderen.

De ambitie van de Nederlandse Archiefwet reikt verder. Natuurlijk besteedt deze wet ook aandacht aan de organisatie van de Nederlandse Rijksarchiefdienst (nu het Nationaal Archief en onderdeel van de Regionale Historische Centra) en maakt het Archiefbesluit melding van het erfgoedbelang. De wet bevat echter ook bepalingen voor andere bestuurslagen dan de Rijksoverheid en legt ook overheidsorganisaties verplichtingen op. Bovendien verwijst het Archiefbesluit niet alleen naar het erfgoedbelang, maar ook naar de waarde van overheidsinformatie voor de overheidsorganisaties zelf en voor de recht- en bewijszoekende burger. Terecht wordt de Nederlandse Archiefwet in de wandelgangen omschreven als ‘de breedste informatiewet die Nederland heeft’. Dat wordt in de nieuwe Archiefwet nog meer benadrukt door de belangen van informatie niet meer in het Archiefbesluit, maar in de Archiefwet te vermelden. Vlaanderen spiegelt zich qua insteek aan Nederland, maar gaat nog verder, door de integratie van het Archiefdecreet in het Bestuursdecreet. Een duidelijk signaal dat het niet alleen gaat om overheidsinformatie die waardevol is voor cultureel, historisch of statistisch onderzoek. Wel moet je in de bijbehorende memorie duiken om de verwijzingen naar het belang voor overheidsorganisatie en burger te vinden.

Het wie en wat van 'de wet'

Een logische vervolgvraag is op wie en op wat de wet van toepassing is. Op welke overheidslagen, -organisaties en -functies? En op welke informatie?

België is een federaal land. Dat verklaart waarom de Belgische Archiefwet en het Vlaams Bestuursdecreet op dezelfde hoogte staan. En waarom hun reikwijdte deels verschilt en deels overlapt. Federale overheidsorganisaties vallen onder de toepassing van de Archiefwet, Vlaamse overheidsorganisaties onder het Bestuursdecreet. Voor alle andere bestuurslagen kan de bevoegdheidsverdeling erg ingewikkeld zijn, ook omdat die gebaseerd is op een arrest van het Grondwettelijk Hof uit 2012. Eén voorbeeld zijn de provincies, gemeenten en districten. Vloeit hun informatie voort uit een federale bevoegdheid, dan geldt de Archiefwet. Vloeit hun informatie voort uit Vlaamse bevoegdheden, dan geldt het Bestuursdecreet. Maar die scheidingslijn geldt alleen voor de dynamische fase, want op statisch archief is enkel de Archiefwet van toepassing. Geen wonder dat de federale en Vlaamse overheid in 2021 een samenwerkingsakkoord gesloten hebben om deze complexe regelgeving in de praktijk te kunnen toepassen.

Nederland oogt veel eenvoudiger, want de Nederlandse Archiefwet is van toepassing op alle bestuurslagen, dus op het Rijk, de provincies, gemeenten en waterschappen. Maar dat gaat voorbij aan het feit dat binnen en tussen die bestuurslagen complexe organisatievormen bestaan. Zo worden op het niveau van de Rijksoverheid sommige taken toevertrouwd aan privaatrechtelijke, zelfstandige bestuursorganen, waardoor die organisaties enkel onder de toepassing van de Nederlandse Archiefwet vallen voor zover deze ‘openbaar gezag’ uitoefenen. Denk bijvoorbeeld aan de garagehouders die keuringen van auto’s uitvoeren of aan sommige scholen die diploma’s verstrekken. Nog een ander voorbeeld van complexe situaties zijn de gemeenschappelijke regelingen, waarbij verschillende overheidsorganisaties samenwerken en afspraken moeten maken over de informatievoorziening.

Een constante is dus dat de vertaling naar overheidslagen en -organisaties best ingewikkeld is. Maar er is ook één opvallend verschil: bewindslieden vallen in Nederland onder de Archiefwet, maar dat is niet zo in België en Vlaanderen. Belgische en Vlaamse regeringsleden worden niet genoemd in de Archiefwet of het Bestuursdecreet, met als gevolg dat zowel hun informatie als de informatie van hun kabinet met beleidsmedewerkers een privéstatus heeft. En zij dus vrij kunnen beslissen over het beheer en het lot van deze informatie. Dat verklaart mee waarom het wetstraject in Nederland een heel andere dynamiek heeft, want daar raakt dit wél het hart van de uitvoerende macht. Zoals ook blijkt uit de recente ophef rond chatberichtenarchivering door de minister-president.

Kijken we nog naar op welke informatie de wet van toepassing is, dan zien we overal een bewust brede definitie met steeds dezelfde (noties van) elementen: ‘documenten’, ‘ongeacht vorm en/of drager’, ‘door een overheid ontvangen of opgemaakt’ en ‘naar hun aard bestemd om daaronder te berusten’. Die techniek-neutrale definitie houdt in dat zowel in Vlaanderen, België als Nederland ook digitale informatie onder de wet valt. Maar de gehanteerde terminologie varieert wél en weerspiegelt de eerder gesignaleerde accentverschillen. De Belgische Archiefwet hanteert de term ‘archiefdocumenten’, het Vlaamse Bestuursdecreet de term ‘bestuursdocumenten’. De bestaande Nederlandse Archiefwet heeft het nu nog over ‘archiefbescheiden’, maar in de aangekondigde nieuwe Archiefwet wordt dat vervangen door ‘documenten’ om daarmee aan te sluiten op de Wet open overheid die de openbaarheid van overheidsinformatie regelt.

De in het Nederlandse vakgebied veelgebruikte term ‘informatieobject’ heeft het om die reden niet gehaald. Een andere interessante ontwikkeling is dat in reactie op de verwijdering van chatberichten door de minister-president extra onderstreept wordt dat een persoon of organisatie zelf niet kan bepalen of iets een document is. Dat moet blijken uit de aard van het document zelf en de context waarin het zich bevindt.

Beheer volgens 'de wet'

Het zal wie goed gevolgd heeft niet verbazen dat de Belgische Archiefwet stipuleert dat “archiefdocumenten … [van overheden] … in goede, geordende en toegankelijke staat naar het Rijksarchief overgebracht [moeten worden]”. De nadruk ligt dus op maatregelen met het oog op overbrenging van blijvend te bewaren informatie naar het Rijksarchief. Dat wordt nog onderstreept door de verdere uitwerking van deze Archiefwet in een koninklijk besluit over het toezicht op archief door het Rijksarchief en een koninklijk besluit over de overbrenging van archief naar het Rijksarchief. Beide focussen vooral op het beheer van papieren archief. Zo luidt één bepaling: “De overheden beschrijven en ordenen hun archieven systematisch opdat ze binnen een redelijke termijn teruggevonden kunnen worden: er wordt een inventaris van opgesteld en bijgehouden.” Het ontbreken van een wettelijk kader voor het beheer van digitale informatie vangt het Rijksarchief op door op zijn website richtlijnen en tips te geven voor een proactieve bewaarstrategie.

Vlaanderen en Nederland leggen een ander accent door hun overheidsorganisaties te verplichten om overheidsinformatie “in goede, geordende en toegankelijke staat te brengen en te bewaren”, zonder dat te koppelen aan overbrenging. En om in beheersregels vast te leggen hoe ze dat bereiken. Maar ook ‘goede, geordende en toegankelijke staat‘ wordt in Nederland ervaren als een papieren concept. Daarom wil de nieuwe Archiefwet die term vervangen door duurzame toegankelijkheid’ (DUTO). Dat legt meer nadruk op de vluchtigheid en kwetsbaarheid van digitale informatie en op de nood aan specifieke maatregelen om de toegankelijkheid te waarborgen. Het begrip is nu al verder uitgewerkt in de ‘DUTO-eisen’ van het Nationaal Archief. Daarop voortbouwend zal duurzame toegankelijkheid in het nieuwe Archiefbesluit uitgesplitst worden in een aantal DUTO-kenmerken: vindbaar, beschikbaar, leesbaar, interpreteerbaar en betrouwbaar en dat zolang als noodzakelijk en voor iedereen die daar recht op heeft.

Waardering en selectie volgens 'de wet'

Zowel in België als in Nederland zijn selectielijsten volgens de Archiefwet het instrument voor waardering en selectie van overheidsinformatie. Maar er zijn ook fundamentele verschillen. Selectielijsten worden in België opgesteld door het Rijksarchief in overleg met de betrokken organisatie, waarbij volgens de wetgever vooral gekeken wordt naar de wetenschappelijke, historische en maatschappelijke waarde van informatie. Vervolgens worden deze selectielijsten goedgekeurd door de Algemeen Rijksarchivaris – de algemeen directeur van het Rijksarchief – en gepubliceerd op de website van het Rijksarchief. Organisaties moeten alleen de verplichte vijfjaarlijkse actualisatie op zich nemen. Dat alles staat in contrast met Nederland, waar de Archiefwet bepaalt dat de organisatie zelf een selectielijst moet ontwerpen in samenwerking en overleg met een archivaris en een onafhankelijke externe deskundige die het belang van (overheidsinformatie voor) de burger moet bewaken. En waar selectielijsten voor centrale en decentrale overheden doorgaans vastgesteld worden door de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap én – in het geval van een ministerie – door de minister van dat departement. Daardoor is een selectielijst in juridische zin een besluit waartegen bezwaar en beroep aangetekend kan worden. De selectielijsten zelf worden gepubliceerd op de website van het Nationaal Archief en zijn maximaal twintig jaar geldig.

Vlaanderen heeft voor een andere koers gekozen door in 2018 selectielijsten te vervangen door selectieregels, dus voor losse beschrijvingen van series met daaraan gekoppelde bewaartermijnen en bestemmingen. Die worden opgesteld of goedgekeurd door per bestuurslaag georganiseerde en door inhoudelijk experten bevolkte selectiecommissies. Het resultaat wordt gepubliceerd in een centraal Serieregister en is net zoals op federaal niveau maximaal vijf jaar geldig. Nederland slaat deels diezelfde richting in. De nieuwe Archiefwet zal namelijk de term ‘selectielijst’ vervangen door ‘selectiebesluit’. Niet alleen om de juridische status te onderstrepen, maar ook om – net zoals in Vlaanderen – duidelijk te maken dat een selectielijst niet altijd een compleet boekwerk moet zijn en dat een meer modulaire aanpak mogelijk is, waarbij één selectiebesluit van een organisatie betrekking heeft op een specifieke categorie documenten. Denk bijvoorbeeld aan een selectiebesluit voor e-mails in mailboxen. Een andere ingreep is dat selectielijsten maar tien in plaats van twintig jaar toegepast kunnen worden. Een laatste innovatie in de ‘Archiefwet 20..’ is dat organisaties binnen bepaalde grenzen eenzijdig zullen kunnen afwijken van selectiebesluiten. Zo wordt voorkomen dat een organisatie voor kleine actualisaties opnieuw een hele procedure moet doorlopen.

Overbrenging volgens 'de wet'

Na selectie volgt overbrenging van de blijvend te bewaren informatie naar een archiefbewaarplaats, waarbij de openbaarheid en dus raadpleging van deze informatie beperkt kan worden. Laten we in de laatste twee onderdelen bekijken hoe dat in de Lage Landen geregeld is. De huidige Nederlandse Archiefwet bepaalt voor alle bestuurslagen dat blijvend te bewaren archiefbescheiden na twintig jaar naar een archiefbewaarplaats overgebracht moeten worden. Die termijn wordt door de nieuwe Archiefwet verkort naar tien jaar. De Belgische Archiefwet lijkt hier met zijn overbrengingstermijn van dertig jaar hopeloos achteraan te hollen. Maar die eerste indruk klopt niet. Ten eerste omdat in België meer gebruikgemaakt wordt van de wettelijke mogelijkheid om informatie vervroegd over te brengen. Ten tweede omdat in Nederland het Archiefbesluit in de praktijk ruimte biedt om archiefbescheiden in blokken van maximaal tien jaar over te brengen. Dat betekent dat over te brengen archiefbescheiden tot dertig jaar oud kunnen zijn.

Het verschil tussen beide landen zal wel weer toenemen na de inwerkingtreding van de nieuwe Nederlandse Archiefwet. Niet alleen omdat die de overbrengingstermijn halveert, maar ook omdat de mogelijkheid vervalt om documenten na het verstrijken van de overbrengingstermijn in blokken over te brengen. Dat betekent dat documenten tien jaar na creatie of ontvangst overgebracht zullen moeten worden. Wel wordt voor meer mogelijkheden gezorgd om hiervan af te wijken door opschorting en zelfs ontheffing van overbrenging mogelijk te maken. De ontheffingsmogelijkheid is bedoeld voor uitzonderlijke situaties (denk bijvoorbeeld aan kadasterdata), en is daarom aan strikte voorwaarden gebonden. Bovendien geldt de eis dat de aanvrager adequate voorzieningen moet treffen voor de blijvende bewaring en beschikbaarstelling van de desbetreffende documenten.

Het eerder aangehaalde arrest van het Grondwettelijk Hof heeft tot gevolg dat Vlaanderen op het gebied van overbrenging enkel zeggenschap heeft over de eigen bestuurslaag en bijvoorbeeld niet over provincies, gemeenten en districten. Het Bestuursdecreet voerde een overbrengingsverplichting in voor Vlaamse overheidsorganisaties. Deze verplichting is er voor het statisch archief van de Vlaamse administratie, de Vlaamse administratieve rechtscolleges en de Vlaamse adviesorganen, maar hiervoor is geen duidelijke overbrengingstermijn opgenomen. Wel legde de decreetgever op dat ook de bestuursdocumenten van de Vlaamse administratie die administratief afgehandeld zijn (= de zaak is afgehandeld) onmiddellijk overgedragen moeten worden aan het Agentschap Facilitair Bedrijf in diens rol als de centrale archiefdienst van de Vlaamse overheid. Dat lijkt een complexe opgave, maar het Agentschap Facilitair Bedrijf lost dat op door de archiefruimtes in de gebouwen onder zijn beheer te brengen.

Openbaarheid na overbrenging volgens 'de wet'

Ook qua openbaarheid na overbrenging is Vlaanderen een buitenbeentje. Het Bestuursdecreet maakt geen onderscheid tussen openbaarheid voor en na overbrenging en bepaalt evenmin dat informatie na verloop van tijd automatisch openbaar wordt. Het bepaalt alleen dat organisaties de beperkingen moeten motiveren als documenten ouder zijn dan 10 jaar. Dat contrasteert met de Nederlandse Archiefwet, die van toepassing is op openbaarheid na overbrenging, en voor openbaarheidsbeperkingen een algemene maximumtermijn van 75 jaar oplegt. De Belgische Archiefwet gaat ogenschijnlijk nog verder door te stellen dat overgebrachte archiefdocumenten openbaar zijn, maar de realiteit is genuanceerder. Ten eerste kunnen andere wettelijke beperkingen op de openbaarheid gelden. Ten tweede is dit principe enkel van toepassing op archiefdocumenten die na 30 jaar verplicht overgebracht zijn. De overige archiefdocumenten blijven onder de toepassing van de openbaarheidswetgeving vallen, wat betekent dat voor de raadpleging een toelating van de bevoegde overheid vereist is.

Rest nog de vraag wat gronden zijn om de openbaarheid te kunnen beperken. Voor België zijn dat zoals gezegd andere wettelijke bepalingen. Zowel algemene bepalingen, zoals de Europese en nationale privacywetgeving, als specifieke bepalingen, zoals deze voor notariaatsarchief, akten van de burgerlijke stand, bevolkings- en vreemdelingenregisters, gerechtelijke archieven, enzovoort. Vlaanderen en Nederland hanteren meer algemeen geformuleerde beperkingsgronden. Het Bestuursdecreet vermeldt in totaal twaalf absolute en relatieve gronden, zoals privacy, geheimhoudingsverplichting en een economisch, financieel of commercieel belang, maar sluit daarbovenop ook bestuursdocumenten uit die onaf of onvolledig zijn of die betrekking hebben op interne communicatie. Daartegenover staat wel dat voor wetenschappelijk onderzoek toch inzage verleend kan worden, zelfs als een weigeringsgrond van kracht is.

De Nederlandse Archiefwet vermeldt nu slechts drie beperkingsgronden: privacy, het belang van de Staat of zijn bondgenoten en ‘onevenredige benadeling’. Die laatste, meer algemene grond wordt in de praktijk gebruikt om bijvoorbeeld bedrijfsvertrouwelijke informatie te beschermen. Maar ook hier heeft de ‘Archiefwet 20..’ grote impact. Het wetsvoorstel beschrijft in lijn met de Wet open overheid vijftien beperkingsgronden, waardoor het lijkt of er meer mogelijkheden komen om de openbaarheid te beperken. De bijbehorende memorie van toelichting vermeldt evenwel expliciet dat deze vijftien nieuwe beperkingsgronden een uitwerking zijn van de bestaande drie beperkingsgronden en dat dit organisaties zal dwingen om veel specifieker aan te geven waarom de openbaarheid beperkt wordt. Bovendien wordt ook aan de maximumtermijnen gesleuteld. Sommige termijnen worden sterk ingekort: voor negen gronden die gezien moeten worden als een uitsplitsing van ‘onevenredige benadeling’ geldt in het wetsvoorstel een maximumtermijn van 20 jaar, waar dat nu nog 75 jaar is. En alle termijnen worden ook hier gekoppeld aan het moment van creatie of ontvangst van een document, in plaats van vanaf ‘sluiting dossier’ of het moment van overbrenging. Zo wil de Nederlandse wetgever verzekeren dat de inkorting van de termijn gepaard gaat met een vooruitgang in openbaarheid.

Conclusie

Overheidsinformatie is van vitaal belang voor organisaties, burgers en erfgoed. Wie naar de Archiefwet en -regelgeving in de Lage Landen kijkt, merkt dat de drie wetgevers een ander startpunt hanteren: Vlaanderen de organisatie, Nederland de burger en België het erfgoed. Drie verschillende planeten, elk met een eigen ecosysteem. Maar wel binnen hetzelfde sterrenstelsel en met archivarissen die zich net als de Jedi uit Star Wars inzetten voor de kracht van kennis en informatie. En elkaar daarin vinden.

Meer weten?

• België
• Nederland
• Vlaanderen