Al langere tijd werd er in Nederland gesproken over het wijzigen van de Archiefwet (AW), die stamt uit 1995. Er was een incident voor nodig dat veel politieke en maatschappelijke opschudding veroorzaakte, om die wijziging daadwerkelijk in gang te zetten. Dat proces is inmiddels een eind gevorderd, maar we zijn zeker nog niet aan de meet.

Als stromend water 

De Archiefwet 1995, waar associeer je die mee? Iemand maakte eens de vergelijking met water dat uit de kraan stroomt. Je draait de kraan open en hup: het klatert. Een vanzelfsprekendheid waarvan het uitblijven weliswaar niet ondenkbaar maar eerder hoogst zeldzaam is, en al snel leidt tot ophef of soms zelfs paniek.

Zo gaat het ook met de Archiefwet 1995. Wat de overheid opschrijft, bewerkt, noteert, uitspreekt, meedeelt, verstuurt en communiceert, dat zal zij toch ook wel goed bewaren? Zodat je er later weer bij kunt, zo vanzelfsprekend als wat volgt op het openen van de kraan? 

De aanloop 

Inderdaad vertonen de Archiefwet 1995 en de kraan veel overeenkomsten. Ze zijn zo vanzelfsprekend dat ze niet opvallen. Maar ze vergen onderhoud. Het nakomen van regels. Een zekere discipline. De onderliggende processen dienen op orde te zijn, anders gaat het mis.

In 2015 kwam uit dat de toenmalige minister van Justitie en Veiligheid (Ivo Opstelten, van de partij VVD, n.v.d.r.) niet de waarheid verteld had aan het parlement omtrent een financiële schikking van de overheid met een drugscrimineel, die veroordeeld was voor de handel in verdovende middelen.

De waarheid kwam aan het licht omdat een bonnetje opdook dat het bedrag van de schikking vermeldde. Ook bleek de Belastingdienst erbuiten gehouden te zijn. In de officiële dossiers was dat bonnetje niet terug te vinden, maar een speurtocht in de back-upversie van een ouder financieel systeem leverde alsnog het digitale bewijs op.

Officieel staat de zaak bekend als die van de ontnemingsschikking, maar in de wandelgangen werd het al snel omgedoopt tot de ‘bonnetjesaffaire’ of de ‘Teevendeal’, naar de naam van staatssecretaris Fred Teeven (VVD) die samen met de minister op 9 maart 2015 aftrad.

Het onderzoek

Op zich is dat een politiek incident zoals er wel meer zijn. Er sneuvelen een of meer koppen, er is ontkenning, soms berouw, er volgt reparatie of belofte van beterschap en de karavaan trekt verder. Voor de archieven neemt dit incident echter een onverwachte draai.

De toenmalige Erfgoedinspectie (ondertussen Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed, n.v.d.r.) voerde een onderzoek uit naar het wel en wee rond dat bonnetje. Hoe zijn de verschillende instanties in de strafrechtketen omgegaan met de dossiers? Waren er regels vastgesteld?

Was er een selectielijst voor de archiefbescheiden met vastgestelde bewaartermijnen? Waren er afspraken over vernietiging? De conclusies van het onderzoek waren niet mals. Door de ingewikkelde rechtsgang zijn samenhangende dossiers over de schikking uit hun verband geraakt.

Hernummeringen van dossiers belemmeren de toegankelijkheid. Delen van de dossiers zijn vermoedelijk vernietigd zonder de aanwezigheid van een selectielijst. Reconstructies moeten plaatsvinden aan de hand van kopieën van verdwenen originelen die zich in verschillende dossiers in diverse burelen bevonden.

Als een echte Sherlock Holmes verrichtte de Erfgoedinspectie haar onderzoek en wees zij op gebreken en zwakke plekken. De aanbeveling was kort maar krachtig: tref maatregelen om het archiefbeheer van schikkingen als deze te verbeteren, wat betreft dossiervorming, toegankelijkheid en selectie.

In het parlementair debat hierover, een jaar later, werd een motie ingediend die letterlijk vroeg om “de Archiefwet aan te passen aan de digitale ontwikkelingen en eisen van transparantie door onder meer de huidige overbrengingstermijnen van overheidsinformatie sterk terug te brengen”.

Vaarwater

Met deze breed aangenomen motie van 8 juni 2016 komen we in het vaarwater van de Archiefwet 1995. Laten we even stilstaan bij wat tot de kernbegrippen van de Archiefwet behoort, die in Nederland in zijn huidige vorm dateert van 1995.

De wet draait om zorgdragerschap, een goede, geordende en toegankelijke staat (GGTS) van de archieven, waardering en selectie, overbrenging en openbaarheid. Met het ontwerpen en laten vaststellen van een selectielijst, geven de overheidsorganen als zorgdrager aan welke archiefbescheiden voor vernietiging en welke voor blijvende bewaring in aanmerking komen.

Na twintig jaar brengen zij de laatstgenoemde categorie over naar de daartoe aangewezen archiefbewaarplaats: ‘het archief’. Daar zijn deze stukken, uitgezonderd de door de zorgdrager opgelegde en in de selectielijst vermelde beperkingen, openbaar en kosteloos te raadplegen. In de kern gaat het dus om een eenvoudige wet.

To be or not to be 

De praktijk is echter weerbarstig. De indieners van de motie lijken ervan uit te gaan dat de kwestie van de zoekgeraakte stukken zich bij een kortere termijn van overbrengen niet voorgedaan zou hebben. Nu, dat is maar de vraag.

Immers, het inspectierapport liet duidelijk zien dat het dagelijkse dossierbeheer niet op orde was. Als stukken ontbreken, of onvolledig, ontoegankelijk of gewoonweg zoek zijn, dan helpt daar geen moedertjelief aan. Je kunt niet overbrengen wat er niet is. Sterker nog: je weet niet eens wat er niet is.

Archiefbeheer staat of valt met het toepassen van een aantal basisregels die er juist toe dienen om incidenten als deze te voorkomen. De bestaande Archiefwet 1995 was mans genoeg om dit incident te voorkomen, maar hij was niet opgewassen tegen menselijke nalatigheid.

Wind in de rug 

Laten we echter deze nalatigheid omarmen. Want deze motie betekent zogezegd dat we de wind in de rug hebben. Er wordt al langer gemopperd dat de Archiefwet 1995 niet meer van deze tijd zou zijn.

Zo zou het woord ‘archiefbescheiden’ niet alleen als term archaïsch zijn, maar ook in het geheel zou het niet aansluiten bij het digitale verkeer en de grote diversiteit aan digitale bestanden en informatieobjecten die we inmiddels kennen.

Ook het overbrengen naar de archiefbewaarplaats zou inmiddels achterhaald zijn, nu veel data beter bij de bron zelf beheerd zouden kunnen worden.

Critici stellen bovendien dat de Archiefwet 1995 te eenzijdig toeziet op het bewaren voor het nageslacht, en het bewaren van het cultureel erfgoed, en te weinig op de actieve openbaarheid van overheidsinformatie.

Dat laatste doet de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), waarvoor bovendien door de links-liberale partijen GroenLinks en D66 een initiatiefwetsvoorstel ingediend is die de titel Wet open overheid (Woo) draagt.

Een versmelten van de Archiefwet 1995 en de Wob of de Woo zou volgens critici de beste oplossing zijn om het hele informatiebeheer te bestrijken, van het creëren tot en met het bewaren en actief ontsluiten en openbaar maken.

Het resultaat van die versmelting? De Informatiewet. En laten we eerlijk zijn: een dergelijke wet lijkt modern en aantrekkelijk. Het zou echter ook een technisch en politiek zeer ingewikkeld proces inleiden. Voor nu lijkt dat een aantal stappen te ver.

Vingeroefeningen 

In 2016 hebben we dus een motie, meningen en veronderstellingen. We hoeven bovendien niet van nul af aan te beginnen. In het jaar 2011 is de Archiefvisie naar het parlement gestuurd.

Die vraagt nadrukkelijk aandacht voor de duurzaamheid van digitale overheidsinformatie, die vluchtig is en zonder verdere maatregelen al snel ontoegankelijk raakt. Neem als voorbeeld onze privésituatie, waar documenten, foto’s, filmpjes, e-mails en notities – kortom: allerlei data – in de loop der tijd verspreid geraakt zijn over verschillende apparaten, applicaties, versies, besturingssystemen en opslagmedia.

Raak je iets kwijt, dan heb je gewoon pech. Maar de overheid dient haar en onze belangen te beschermen, uit het oogpunt van de eigen bedrijfsvoering, de publieke verantwoording, de openbaarheid en het transparant overheidshandelen. En niet te vergeten: omwille van het onderzoek en het cultureel erfgoed.

Samen vormen deze belangen bovendien de grondslag van onze democratie en open samenleving. Vingeroefeningen deden we bovendien al eerder door middel van een innovatieprogramma, genaamd Archief 2020, met een aantal actielijnen waaronder digitale duurzaamheid, het e-depot, kennis en opleiding.

Het Nationaal Archief coördineerde het programma en ondervond vanuit provincies, gemeenten en waterschappen net als uit de hele sector, actieve betrokkenheid. Lokale overheden konden intekenen op basis van vijftig procent matching van de bijdrage van het ministerie.

Na vier jaar werd het programma opgevolgd door het huidige Kennisnetwerk Informatie en Archief, dat draait onder de afkorting KIA (zie https://kia.pleio.nl).

Er kwamen handvatten voor digitaal informatiebeheer, zoals toetsbare eisen voor het normenkader Duurzaam Toegankelijke Overheidsinformatie (DUTO), ondersteuning voor het inrichten van een e-depot en toepassingsprofielen voor metadatering.

In die tijd overheerste de overtuiging dat we het meest gebaat zijn bij het vinden van oplossingen voor de dagelijkse praktijk. De Archiefwet 1995 zelf bleef grotendeels onveranderd. De motie markeert en legitimeert echter een keerpunt. Maar of we nu wind in de rug hebben of niet, waar beginnen we?

Impactanalyse eerder overbrengen  

In de jaren na de motie volgden twee onderzoeken. Eerst lieten we als ministerie een impactanalyse uitvoeren naar de effecten van een verkorting van de overbrengingstermijn. De Archiefwet 1995 bracht deze termijn ten opzichte van de Archiefwet 1962 terug van vijftig naar twintig jaar: een flinke stap.

Voor het effectonderzoek kozen we een hypothetische termijn van circa tien jaar. Een halvering leek substantieel genoeg en tien is een mooi rond getal. Dat onderzoek werd zo de eerste droogoefening met een nieuwe termijn van overbrengen.

Het onderzoek bracht bij benadering de effecten vanuit het oogpunt van zowel de archiefvormers als de archiefdiensten in kaart. Wat de eerste groep betreft, leek er winst te boeken, omdat eerder overbrengen het aantal te behandelen verzoeken om informatie op grond van de Wob kan doen afnemen.

Tegelijkertijd is dat een verschuiving van de last, omdat deze verzoeken nu in de vorm van een verzoek om inzage bij de archiefdienst zullen binnenkomen.

De behandeling van de verzoeken is bovendien verschillend, want onder de Wob kan informatie op verschillende manieren verstrekt worden, bijvoorbeeld als een kopie waarin delen van de informatie onleesbaar gemaakt of weggelakt zijn.

Inzage bij de archiefdienst richt zich daarentegen op het authentieke, originele document.

Plussen en minnen

Financieel is dat lastig te vertalen. We moeten uitgaan van een gemiddeld aantal Wob-verzoeken per jaar, deze van een kostprijs voorzien en daar de behandel- en advieskosten van de archiefdienst tegenover zetten. Maar welke kosten kun je allemaal aanrekenen? En verschillen die niet sterk per organisatie of dienst?

Het grootste deel van Wob-verzoeken richt zich bovendien op informatie van recentere datum dan tien jaar geleden. In een tweede onderzoek naar openbaarheid en kosten werd voorlopig geconcludeerd dat de totale meerkosten van een kortere overbrengingstermijn relatief gering zijn.

Voor een belangrijk deel lijkt het te gaan om budgettaire verschuivingen tussen archiefvormers en archiefdiensten. Per organisatieonderdeel of archiefdienst kan er dus wel degelijk sprake zijn van een toe- of afname van de kosten. Zo zullen er meer kosten zijn voor het Nationaal Archief.

Er is ook een mogelijke openbaarheidsparadox. Informatie van recentere datum is potentieel gevoeliger voor de openbaarheid. Dat archiefvormers bij het overbrengen dan meer beperkingen aan de openbaarheid willen opleggen, is allesbehalve denkbeeldig.

Denk aan overwegingen op het vlak van privacy, bedrijfsvoering of veiligheid. Zo kan eerder overbrengen juist leiden tot minder openbaarheid. Tot de plussen en minnen behoort echter ook een (voordelig) saldo van een andere aard.

De archiefdienst is met zijn digitale bewaaromgeving bij uitstek geschikt om informatie toegankelijk te maken. Niet in de laatste plaats kan een kortere termijn van overbrengen als een katalysator fungeren voor beter informatiebeheer.

Het ontwerp van het wetsvoorstel in tien punten

Uiteindelijk bieden we in december 2019 het concept van een gemoderniseerde Archiefwet aan voor brede internetconsultatie. Een beleidsbrief en een jaar van Hollands polderen door het projectteam gaan daaraan vooraf, waarbij zowel gemeenten, provincies en waterschappen als de sector hun inbreng kunnen aanleveren. 

Rode draad 

Tijdens de consultatie is vanuit het hele land gereageerd. Meerdere mensen vinden het wetsvoorstel nog te veel uitgaan van de papieren wereld. Ook zijn er onzekerheden over hoe dingen in de praktijk zullen uitpakken. Dat begrijpen we.

Zo is er al eerder afgesproken dat de wet niet met terugwerkende kracht zal gelden, om te voorkomen dat er per direct grote druk ontstaat op het bewerken en overbrengen van archief. Bovendien moet men dit voorstel zien in een hybride situatie, waarin nog zowel met papier als digitaal gewerkt wordt.

De kraan van het papieren archief zal nog jaren nadruppelen, terwijl het overbrengen van digitale data net begint. De wet zal deze hybride praktijk moeten dienen.

Tot (voorlopig) slot 

We begonnen met een kraan en een incident, inmiddels zijn we vele stappen verder. De koers is echter nog lang niet gereden. Het wetsvoorstel dient dit jaar nog de ministerraad te passeren, die het vervolgens voorlegt aan de Raad van State voor advies.

Over het moment van aanbieden aan het parlement wagen we nog geen voorspelling, ook gelet op deze bijzondere, pandemische tijden die soms voorrang vragen. Bovendien zijn er in Nederland in 2021 landelijke verkiezingen, die van invloed kunnen zijn op het parlementaire proces.