Het Bestuursdecreet van 7 december 2018, in werking getreden op 1 januari 2019, vervangt het Archiefdecreet van 9 juli 2010. Dit artikel focust niet op het volledige Bestuursdecreet, maar enkel op die bepalingen afkomstig uit het Archiefdecreet, die opgenomen zijn in Titel 3, hoofdstuk 3, afdeling 5: beheren, bewaren en vernietigen van bestuursdocumenten (art. III.79 - III.89).
Het Vlaams regeerakkoord 2014-2019 bevat verschillende engagementen voor een optimalisatie van de werking van de Vlaamse overheid. Een van deze engagementen luidde als volgt: “We coördineren een aantal bestaande decreten (Decreet bestuurlijk beleid, Decreet deugdelijk bestuur, Decreet openbaarheid van bestuur, Klachtendecreet, E-governmentdecreet) tot één Vlaams Bestuursdecreet. Uitgangspunten van dit nieuwe decreet zullen zijn: het recht op kwaliteitsvolle dienstverlening en het recht op digitale dienstverlening.” Bij de verdere uitwerking van dit engagement werd ervoor gekozen om deze coördinatie uit te breiden tot twaalf bestaande bestuurlijke decreten, waaronder het Archiefdecreet van 9 juli 2010. Het doel van deze coördinatie is uiteindelijk om verschillende bestuursrechtelijke regels tot een samenhangend en logisch geheel te maken, zonder leemten of tegenstrijdigheden, waarbij gebruik gemaakt wordt van een geharmoniseerd vocabularium.
Doorheen het hele Bestuursdecreet werd bewust — omwille van de algemene leesbaarheid en de brug naar andere concepten zoals openbaarheid en hergebruik — geopteerd voor de term bestuursdocument, ter vervanging van de term archiefdocument. Dit zorgt ervoor dat het aansluit bij een geijkte term die niet enkel gekend is bij archivarissen. Daarnaast wordt door het vervangen van deze term benadrukt dat het over meer gaat dan alleen maar bestuursdocumenten die een zekere erfgoedwaarde hebben. Eerder dan over het klassieke archiefbeheer gaat het hier over het beheer, in de meest brede zin van het woord, van bestuursdocumenten tijdens hun volledige levenscyclus.
Door de term archief te bannen uit deze afdeling sneuvelden er nog andere termen, zoals archiefzorg, archiefbeheer en selectielijst. Met het oog op helder taalgebruik werd er in het Bestuursdecreet voor geopteerd om simpelweg van bestuurlijke verantwoordelijkheid te spreken in plaats van archiefzorg.
Een ander terminologisch slachtoffer is het concept selectielijsten. Een selectielijst werd gedefinieerd als “staat van categorieën archiefdocumenten die voor blijvende bewaring dan wel voor vernietiging in aanmerking komen, voorafgegaan door een verantwoording, met vermelding van termijnen na het verstrijken waarvan de vernietiging wel of niet mag plaatsvinden”. Dit concept gaat uit van een lijst waardoor erin principe geen mogelijkheid is om voor aparte categorieën van bestuursdocumenten een bewaartermijn en een bestemming te bepalen. Zeker niet omdat het Archiefdecreet enkel voorzag in goedkeuringen voor volledige selectielijsten en niet voor aparte categorieën van bestuursdocumenten. Door in het Bestuursdecreet het concept selectielijsten te vervangen door een selectieregel per categorie van bestuursdocumenten wordt ook deze mogelijkheid gecreëerd.
Met het oog op een kwaliteitsvol beheer en een kwaliteitsvolle bewaring, werd in het Bestuursdecreet een overdrachtsverplichting opgenomen voor bestuursdocumenten van overheidsinstanties behorend tot de Vlaamse overheid. De Vlaamse Regering wil er met deze overdrachtsverplichting voor zorgen dat de desbetreffende bestuursdocumenten duurzaam beheerd en bewaard worden en dat hiertoe de nodige maatregelen genomen worden omtrent informatieveiligheid, het behoud van de bewijskracht, enz. Naast de inhoudelijke redenen spelen praktische en financiële redenen mee (bv. schaalvoordelen op het vlak van infrastructuur).
Bij de opmaak van het Bestuursdecreet dook onmiddellijk één grote uitdaging op, met name de harmonisatie van de toepassingsgebieden. De twaalf bestaande decreten die opgenomen zijn in het Bestuursdecreet kenden namelijk elk hun eigen toepassingsgebied en hanteerden elk hun eigen definities voor bepaalde types van organisaties. Eén toepassingsgebied voor alle bepalingen in het Bestuursdecreet was niet haalbaar én niet wenselijk. Wel wenselijk en haalbaar was de formulering van eenduidige begrippen. Daarom introduceert het Bestuursdecreet een begrippenkader (art. I.3) dat zo eenduidig mogelijk de inhoud van die begrippen vastlegt. Het zijn deze begrippen die verder in het Bestuursdecreet gebruikt worden om het toepassingsgebied van een bepaling of een groep bepalingen te schetsen.
Het toepassingsgebied van Titel 3, hoofdstuk 3, afdeling 5: beheren, bewaren en vernietigen van bestuursdocumenten is geschetst in artikel III.79. Deze afdeling is van toepassing op de bestuursdocumenten van:
• de Vlaamse administraties;
• de Vlaamse administratieve rechtscolleges;
• de Vlaamse adviesorganen;
• de Vlaamse openbare instellingen die niet behoren tot de Vlaamse administratie;
• de lokale overheden.
Dit toepassingsgebied wordt, wat de lokale overheden betreft, onmiddellijk beperkt. Dit ingevolge het arrest 57/2012 van het Grondwettelijk Hof dat de bevoegdheidsverdeling inzake archief schetst. Concreet betekent dit dat de bepalingen van deze afdeling niet van toepassing zijn op bestuursdocumenten van lokale overheden (m.u.v. de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden) die of geen nut meer hebben voor de administratie (statisch archief) of betrekking hebben op federale aangelegenheden (bv. burgerlijke stand).
Een overheidsinstantie maakt of ontvangt bestuursdocumenten in het kader van de uitvoering van zijn taken, zijn dienstverlening aan de burger of ter handhaving van de eigen rechten. De bestuurlijke verantwoordelijkheid voor het beheren en bewaren van die bestuursdocumenten en deze die ze verworven heeft van een derde wordt in artikel III.80 expliciet toegewezen aan de overheidsinstantie. De term bestuurlijke verantwoordelijkheid wordt binnen de context van deze bepalingen gebruikt om het eigenaarschap over de bestuursdocumenten aan te duiden. Het uitoefenen van eigenaarschap impliceert dat een overheidsorganisatie voldoende garanties biedt op het vlak van infrastructuur, financiële en personele middelen om bestuursdocumenten op een kwaliteitsvolle manier te beheren en te bewaren.
Artikel III.80 stelt expliciet dat een overheidsinstantie bestuurlijk verantwoordelijk blijft voor het beheren en bewaren van bestuursdocumenten gedurende de volledige levenscyclus, vanaf de creatie, verwerving of ontvangst tot de eventuele vernietiging, van de desbetreffende bestuursdocumenten. Dit geldt zelfs als bestuursdocumenten fysiek door een andere overheidsinstantie of organisatie beheerd en bewaard worden (bv. bij uitbesteding). Tenzij specifieke regelgeving (bv. artikel III.83 van het Bestuursdecreet) uitdrukkelijk stelt dat de bestuurlijke verantwoordelijkheid overgedragen wordt aan een andere overheidsinstantie.
Alle bestuursdocumenten waarvoor overheidsinstanties bestuurlijk verantwoordelijk zijn moeten in een goede, geordende en toegankelijke staat beheerd en bewaard worden (art. III.81). Deze goede, geordende en toegankelijke staat heeft tot doel om de bestuursdocumenten integer, authentiek en toegankelijk te houden. Om dit te realiseren moet het beheer en de bewaring van bestuursdocumenten vastgelegd worden in beheersregels. Deze beheersregels worden door de Vlaamse Regering nader bepaald in een uitvoeringsbesluit. Voorbeelden van beheersregels zijn beschrijvingsstandaarden, bewaarstrategieën voor analoge en digitale bestuursdocumenten, de definiëring van rollen om interne toegangsrechten tot bepaalde bestuursdocumenten toe te kennen, enz.
Om deze beheersregels vast te leggen, op te volgen en uit te voeren moet elke overheidsinstantie een verantwoordelijke aanwijzen. Dit betekent concreet dat elke overheidsinstantie verplicht is om een verantwoordelijke aan te stellen die tot taak heeft om informatie te beheren, te bewaren en te vernietigen. Deze verantwoordelijke moet een bepaalde deskundigheid hebben om de beheersregels te kunnen vastleggen en op te volgen. De deskundigheid waaraan de verantwoordelijke moet voldoen wordt bepaald in een uitvoeringsbesluit. De decreetgever heeft ervoor geopteerd om te spreken van een verantwoordelijke en niet van een specifieke functietitel zoals archivaris of informatiebeheerder. Dit omdat het elke instantie vrij staat om zichzelf te organiseren.
Net als het Archiefdecreet wil het Bestuursdecreet (art. III.83) ervoor zorgen dat bestuursdocumenten van overheidsinstanties die opgeheven, ontbonden, samengevoegd of gesplitst worden, niet onbeheerd (achter)blijven. Als basisprincipe geldt dat de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor bestuursdocumenten overgedragen wordt naar de overheidsinstantie die de verantwoordelijkheid overneemt voor de taak waaruit de bestuursdocumenten voortvloeiden. Als een overheidsinstantie wordt opgeheven of ontbonden zonder dat er een rechtsopvolger is moeten de bestuursdocumenten overgedragen worden aan een overheidsinstantie die bij opheffing of ontbinding aangeduid wordt. Dit basisprincipe geldt voor het volledige in artikel III.79 gedefinieerde toepassingsgebied.
Voor bepaalde instellingen zijn er echter uitzonderingen geformuleerd op dit basisprincipe.
• Als een instantie van de Vlaamse administratie, de Vlaamse administratieve rechtscolleges of de Vlaamse adviesorganen opgeheven wordt zonder dat een rechtsopvolger aangewezen werd, of als een van haar taken stopgezet wordt, worden de bestuursdocumenten en de bijhorende bestuurlijke verantwoordelijkheid overgedragen aan het door de Vlaamse Regering aangewezen depot.
• Als een Vlaamse openbare instelling die niet behoort tot de Vlaamse administratie opgeheven wordt zonder dat een rechtsopvolger of verantwoordelijke instantie aangewezen werd, of als één van haar taken stopgezet wordt, wijst de Vlaamse Regering, na advies van het stuurorgaan Vlaams Informatie- en ICT-beleid, een rechtsopvolger aan.
Hoger werd reeds aangegeven dat het Bestuursdecreet van 7 december 2018 een overdrachtsverplichting introduceert in de Vlaamse regelgeving. Deze overdrachtsverplichting bestaat uit twee verschillende scenario’s
• Instanties die behoren tot de Vlaamse administratie, de Vlaamse administratieve rechtscolleges en de Vlaamse adviesorganen zijn verplicht om hun bestuursdocumenten waarvan de bewaartermijn verstreken is en waarvan de bestemming permanente bewaring is, over te dragen naar een door de Vlaamse Regering in een uitvoeringsbesluit aangewezen depot (scenario 1).
• Instanties die behoren tot de Vlaamse administratie zijn daarnaast (scenario 2) verplicht om hun bestuursdocumenten die administratief afgehandeld zijn (afgesloten dossiers of afgewerkte bestuursdocumenten) onmiddellijk over te dragen aan het door de Vlaamse Regering aangewezen depot.
Het toezicht op de naleving van de bepalingen met betrekking tot het beheren, bewaren en vernietigen van bestuursdocumenten wordt uitgeoefend binnen het kader van het algemeen bestuurlijk toezicht. Dit betekent dat Audit Vlaanderen de bevoegdheid heeft om een audit uit te voeren bij instanties die onder haar bevoegdheid vallen. De bevoegdheid van Audit Vlaanderen is echter niet even breed als het toepassingsgebied dat omschreven is in artikel III.79. Daarom is hier de mogelijkheid gecreëerd dat de Vlaamse Regering indien nodig een audit kan uitvoeren bij één of meerdere overheidsinstanties.
In artikel III.82 wordt de uitdrukking ‘categorieën van bestuursdocumenten’ geïntroduceerd. Deze uitdrukking is ontleend aan het Archiefdecreet waar sprake was van ‘categorieën van archiefdocumenten’. Net als in het Archiefdecreet is deze uitdrukking niet gedefinieerd, maar ditmaal is ze wel verduidelijkt in de memorie van toelichting: “Een categorie van bestuursdocumenten, ook wel serie of reeks genoemd, moet gezien worden als een groepering van gelijksoortige bestuursdocumenten die gecreëerd en ontvangen worden door dezelfde overheidsinstantie binnen een bepaald proces. Voorbeelden van categorieën van bestuursdocumenten zijn subsidiedossiers voor leesbevordering, omgevingsvergunning, milieu-effectenrapportages, klachtendossiers.”. Alle categorieën van bestuursdocumenten waarover een instantie beschikt moeten bekendgemaakt worden. Dat geldt ook voor de bestuursdocumenten die een instantie verworven heeft van een derde en die door de wilsuiting van die derde niet of beperkt openbaar gemaakt mogen worden. Het afschermen van de inhoud verhindert het bekendmaken van de beschrijving in de vorm van metadata niet, tenzij dat expliciet is aangegeven door de wilsuiting van die derde, of tenzij de regelgeving over de bescherming van de natuurlijke personen bij de verwerking van persoonsgegevens dat verhindert.
Deze bekendmaking door de overheidsinstanties moet gebeuren in het centraal register dat eigendom is van de Vlaamse overheid. De Vlaamse overheid zal een centraal register oprichten dat tot doel heeft uit te groeien tot een centraal ontsluitingssysteem voor alle Vlaamse bestuursdocumenten. Hiermee wil de Vlaamse overheid toegang tot overheidsinformatie stimuleren, aangezien burgers hierdoor meer inzicht zullen krijgen over de categorieën van bestuursdocumenten die aanwezig zijn bij overheidsinstanties.
In datzelfde register worden ook de selectieregels bekendgemaakt. De concrete vorm en de uitbating ervan wordt geregeld in een uitvoeringsbesluit.
Voor elke categorie van bestuursdocumenten moet een selectieregel opgemaakt worden. Deze selectieregels zijn vanaf publicatie in het centrale register vijf jaar geldig. Een selectieregel bevat ten eerste een betekenisvolle naam met daarbij een heldere en begrijpelijke omschrijving. Ten tweede een aanduiding van het administratieve of juridische nut verduidelijkt door een gemotiveerde bewaartermijn. Ten slotte moet ook de waarde voor het algemeen belang, de waarde voor wetenschappelijk of historisch onderzoek of de waarde voor statistische doeleinden geëxpliciteerd worden. Dit gebeurt door een duidelijk gemotiveerde definitieve bestemming toe te kennen waarbij er in principe twee opties zijn, bewaren of vernietigen. Er kan geopteerd worden voor een compromis tussen bewaren en vernietigen door middel van een vooraf gedefinieerde steekproef.
Gezien de vernietiging van bestuursdocumenten een inperking vormt van het grondwettelijk recht van de burger om bestuursdocumenten te raadplegen en er een afschrift van te ontvangen (art. 32 GW) heeft de decreetgever de selectie en vernietiging van bestuursdocumenten op decretaal niveau geregeld. Het Bestuursdecreet hanteert met betrekking tot selectie hetzelfde principe als het Archiefdecreet, namelijk dat dit geen individuele beslissing mag zijn. Dit omdat selectie (en de daarbij horende waardering) sowieso een subjectief gegeven is. Door te werken met selectiecommissies poogt de decreetgever deze subjectiviteit zoveel mogelijk in te perken.
Het Bestuursdecreet voorziet de oprichting van minstens twee selectiecommissies. Er wordt één selectiecommissie opgericht die bevoegd is voor de instanties behorende tot de Vlaamse administratie, de Vlaamse administratieve rechtscolleges, de Vlaamse adviesorganen en de Vlaamse openbare instellingen die niet behoren tot de Vlaamse administratie. Deze selectiecommissie stelt de selectieregels op die betrekking hebben op de categorieën van bestuursdocumenten van de zogenaamde horizontale taken en activiteiten (bv. financieel beheer). Voor categorieën van bestuursdocumenten die daarentegen betrekking hebben op zogenaamde entiteitsspecifieke taken en activiteiten worden de selectieregels opgesteld door de overheidsinstanties in nauwe samenwerking met de selectiecommissies.
Voor de lokale overheden kan de Vlaamse Regering daarentegen meerdere selectiecommissies oprichten. Deze selectiecommissies zullen selectieregels opstellen en actualiseren met betrekking tot alle categorieën van bestuursdocumenten van de lokale overheden. Hier wordt geen onderscheid gemaakt tussen generieke en specifieke selectieregels.
Gezien vernietiging een inperking is van art. 32 van de Grondwet voorziet artikel III.89 in drie scenario’s die wettelijke vernietiging toelaten.
Scenario 1
De overheidsinstantie beschikt over door de bevoegde selectiecommissie opgestelde en/of goedgekeurde selectieregels, die als bestemming vernietigen hebben. Op basis van die goedgekeurde selectieregels kan de overheidsinstantie beslissen om haar bestuursdocumenten al dan niet te vernietigen.
Scenario 2
Als een overheidsinstantie beschikt over een selectielijst opgemaakt en goedgekeurd conform de bepalingen vermeld in artikel 5 van de Archiefwet van 24 juni 1955, of conform de bepalingen vermeld in artikel 11 van het Archiefdecreet van 9 juli 2010, kan ze die bestuursdocumenten waarvan in de selectielijst op het niveau van de categorie was aangegeven dat ze in aanmerking kwamen voor vernietiging, effectief vernietigen. Deze selectielijsten verliezen vijf jaar na inwerkingtreding van deze bepaling hun waarde. wat betekent dat de bestaande selectielijsten vervallen op 1 januari 2024.
Scenario 3
Als een overheidsinstantie niet beschikt over een goedgekeurde selectielijst zoals bedoeld in scenario 2 of over een goedgekeurde selectieregel zoals bedoeld in scenario 1, kan de overheidsinstantie een toestemming tot vernietiging vragen aan de bevoegde selectiecommissie.
Net als in het Archiefdecreet voorziet de decreetgever ondersteuning voor de instanties die geïmpacteerd worden door de bepalingen opgenomen in deze afdeling. Deze ondersteuning omvat o.a. adviesverlening en kennisdeling, de ontwikkeling van instrumenten en de administratieve ondersteuning van de selectiecommissies.
De Vlaamse decreetgever heeft met het Bestuursdecreet (art. III.79 – III.89) een vernieuwd regelgevend kader uitgewerkt in vergelijking met het Archiefdecreet. De voornaamste vernieuwingen zijn de terminologische evolutie, de intrede van een overdrachtsverplichting, het verdwijnen van het concept selectielijsten en de verplichting om een verantwoordelijke aan te duiden. Om volledig te kunnen inschatten wat het effect van deze vernieuwingen is in de praktijk moet het uitvoeringsbesluit afgewacht worden.
Meer lezen?
• Algemene website over het Bestuursdecreet: https://overheid.vlaanderen.be/over-het-bestuursdecreet
• De integrale tekst van het Bestuursdecreet van 7 december 2018: https://codex.vlaanderen.be/Zoeken/Document.aspx?DID=1030009& param=inhoud
• Artikelsgewijze bespreking van art. III.79 - III.89: https://overheid.vlaanderen.be/bestuursdecreet-beheren-bewaren-en-vernietigen-van-bestuursdocumenten