Sinds 1 januari 2018 werken alle Vlaamse gemeenten met de digitale omgevingsvergunning. Het omgevingsvergunningsdecreet bepaalt dat de volledige afhandeling van de aanvragen digitaal moet verlopen. Bij de invoering van het decreet wees de Vlaamse overheid de lokale besturen uitdrukkelijk op hun archiveringsplicht. Maar kan een digitaal immatuur bestuur wel aan deze plicht tegemoet komen?

Probleemstelling

Voorgaande onderzoeksvraag werd door mij, als student archivistiek en informatiebeheerder van de gemeente Nijlen, behandeld tijdens het academiejaar 2017-2018. Ik formuleerde deze vraagstelling voor mijn eindverhandeling archivistiek naar aanleiding van een omzendbrief van Ruimte Vlaanderen, waarin lokale besturen erop gewezen werden dat ze ook na de invoering van de omgevingsvergunning niet ontheven zouden worden van hun bewaar- en ontsluitingsplicht. Het afdelingshoofd ruimte vroeg zich af hoe zijn team dit zou kunnen realiseren.

De omgevingsvergunning verenigt en vervangt de voormalige stedenbouwkundige vergunning, de milieuvergunning en de verkavelingsvergunning. Het omgevingsvergunningsdecreet bepaalt dat het volledige werkproces voor het toekennen of weigeren van een omgevingsvergunning digitaal moet verlopen. De vroegere stedenbouwkundige dossiers werden afgedrukt en volledig analoog bewaard. Moesten de digitale omgevingsvergunningsdossiers eveneens geprint en analoog gearchiveerd worden? Of konden deze dossiers ook digitaal bewaard worden?

Digitale dossiers afdrukken en analoog bewaren komt de efficiëntie alleszins niet ten goede.  Bovendien wordt vanuit juridisch perspectief voorrang gegeven aan het archiveren van de originele documenten die in dit geval digitaal zijn. Voor deze digital born documents moet ook de relatie met het werkproces gedocumenteerd worden in de metadata. Die metadata moeten onlosmakelijk met het digitale dossier bewaard worden en hebben dezelfde bewaartermijn als het betrokken dossier.

Het dossierbehandelsysteem met alle informatie die het bevat bewaren bood ook geen oplossing, aangezien de dossiers zich dan gedeeltelijk in de mappenstructuur en gedeeltelijk in de softwaretoepassing zouden bevinden. De gemeentelijke omgevingsvergunningsdossiers bevatten namelijk meer documenten dan de overeenkomstige dossiers in het softwarepakket. Het gaat dan over interne adviezen en nota’s en documenten die gecreëerd worden voordat een eigenlijke aanvraag ingediend wordt, bv. stukken betreffende het geven van inlichtingen omtrent wat wel en niet toegelaten is, verslagen van verkennende gesprekken en vergaderingen, eerste schetsontwerpen, voorstellen en tegenvoorstellen, verkennende onderzoeken, briefwisseling, e-mails, enz.

Een digitaal klassement in combinatie met een digitaal depot kwam naar voor als oplossing om aan de archiveringsplicht te kunnen voldoen. Een digitaal klassement biedt een gedocumenteerde werkomgeving waar volledige dossiers aangemaakt en beheerd kunnen worden. Een digitaal depot biedt een beveiligde omgeving waar de dossiers enkel nog geraadpleegd en niet meer gewijzigd kunnen worden.

Daarom werd na overleg met het afdelingshoofd ruimte beslist om zo snel mogelijk te starten met het aanmaken van volledige digitale dossiers in een mappenstructuur in Windows verkenner. Maar dit vormde natuurlijk slechts een deel van de oplossing. Voor een lokaal bestuur zonder digitale bewaarstrategie en digitaal depot, zoals het gemeentebestuur van Nijlen, is het immers onmogelijk om de digitale dossiers op lange termijn te bewaren en ontsluiten. Daarom moesten we uitzoeken hoe we volledige digitale dossiers konden aanmaken die geschikt waren voor langetermijnbewaring, zodat deze in een latere fase eenvoudig naar een digitaal depot overgedragen konden worden. Ten tweede moesten we uitzoeken hoe we een digitale bewaarstrategie in een organisatie konden implementeren en ten derde hoe we op korte termijn gebruik zouden kunnen maken van een betaalbaar digitaal depot dat voldoet aan ISO 14721.

Vlaanderen Radicaal Digitaal

Welke rol speelt de Vlaamse overheid in dit verhaal? De procedures die vervat liggen in het omgevingsvergunningsdecreet zijn verwezenlijkingen van de ambitie om alle communicatie tussen verschillende bestuursniveaus en met burgers en ondernemingen tegen 2020 digitaal te laten verlopen. Deze ambitie staat neergeschreven in de beleidsnota Vlaanderen Radicaal Digitaal, die op 27 maart 2015 door de Vlaamse regering goedgekeurd werd. De Vlaamse overheid beschouwt de lokale besturen als belangrijke partners voor het realiseren hiervan, omdat het grootste deel van de dienstverlening op lokaal niveau plaatsvindt. In de nota is digitaal archiveren een onderdeel van de strategische bouwsteen ‘Digitale dienstverlening ondersteunende diensten’. De strategische bouwstenen worden beschouwd als noodzakelijke voorwaarden om de vooropgestelde doelstellingen te verwezenlijken.

In het kader van het programma Vlaanderen Radicaal Digitaal ontwikkelde het Agentschap Informatie Vlaanderen en de VVSG de i-monitor om de digitale maturiteit van zowel gemeenten als OCMW’s te meten. Uit dit onderzoek bleek dat, wat betreft digitale maturiteit, een groot deel van de lokale besturen nog een lange weg moet afleggen. Maar nog voordat de i-monitor duidelijk maakte dat digitale archivering bij heel wat lokale besturen niet hoog op de agenda stond, was de Vlaamse overheid zich reeds bewust van de nood aan een digitaal archief voor de lokale besturen en andere overheidsinstanties. Daarom onderzocht de Coördinerende archiefdienst sinds 2011 of hun eigen digitale archiveringsstructuur uitgebreid kon worden naar een gemeenschappelijke dienstverlening. Op 6 juli 2018 keurde de Vlaamse regering de opstart van Digitaal Archief Vlaanderen goed. De Vlaamse Overheid garandeert de toekomstige abonnees dat de authenticiteit en integriteit van de overgedragen informatie op lange termijn toegankelijk, raadpleegbaar en leesbaar blijft. Hoe dit concreet in z’n werk zal gaan en hoe Digitaal Archief Vlaanderen zich zal verhouden tot bestaande toepassingen en systemen bij lokale overheden is momenteel echter nog niet helemaal duidelijk.

De i-monitor peilde niet specifiek naar een digitale bewaarstrategie bij de lokale besturen. Een digitale bewaarstrategie moet nochtans expliciet deel uitmaken van de missie, visie, processen en procedures van elke organisatie die digitale documenten en dossiers aanmaakt die op lange termijn of permanent bewaard moeten worden. Om een digitale bewaarstrategie te implementeren kan het maturiteitsmodel van Charles Dollar toegepast worden. Dat model toont waar je als organisatie staat en welke stappen je achtereenvolgens moet nemen om naar hogere niveaus van digitale maturiteit te evolueren.

Elk lokaal bestuur kan inzetten op de eerste acht componenten uit dit model. Het gaat daarbij om onderdelen van de digital preservation infrastructure: het uitwerken van een beleid voor digitale bewaring, het opzetten van een digitale bewaarstrategie, het inzetten op informatiebeheer, het netwerken en uitwisselen van kennis, technische expertise, het gebruik van archiveringsformaten, het bereiken en engageren van de archiefvormers en de archiefgebruikers en het inventariseren van de elektronische archiefstukken en de systemen waarin de stukken aangemaakt en beheerd worden.

Het onderhouden van de elektronische archiefstukken die voor lange termijn of permanent bewaard moeten worden en het monitoren van de technologische omgeving waarin de archiefstukken zich bevinden is voor veel lokale besturen te hoog gegrepen. Hier kan uitbesteding een oplossing bieden. In het maturiteitsmodel van Charles Dollar situeren deze activiteiten zich bij de preservation repository en de digital preservation services. De preservation repository is het digitale depot. De digital preservation services omvatten zeven taakdomeinen voor het plannen en uitvoeren van acties die de integriteit, authenticiteit, bruikbaarheid en toegankelijkheid van de elektronische archiefstukken garanderen.

Een digitale bewaring volgens ISO 14721 wordt voor digitaal immature gemeenten, zoals de gemeente Nijlen, op relatief korte termijn dus haalbaar, op voorwaarde dat de preservation repository en de digital preservation services uitbesteed worden. Dat zal in de nabije toekomst dankzij Digitaal Archief Vlaanderen mogelijk worden. Lokale besturen die van deze dienstverlening gebruik zullen maken, kunnen zich volledig toeleggen op de dynamische en semi-statische fase van het archiveringsproces, m.a.w. het aanmaken van volledige digitale dossiers geschikt voor langetermijnbewaring in een digitaal klassement.

Hoe bewaren andere lokale besturen de omgevings­vergunningsdossiers?
Hoe gaan andere gemeentebesturen om met deze problematiek? Is Nijlen het enige gemeentebestuur dat nog niet over een digitale bewaarstrategie en digitaal archief beschikt of zijn er nog andere gelijkaardige besturen?

Om een idee te krijgen van hoe de digitale dossiers van de vroegere digitale stedenbouwkundige vergunningen en de huidige omgevingsvergunningen door de Vlaamse lokale besturen bewaard worden, werd op 27 februari 2018 naar de 308 Vlaamse lokale besturen een vragenlijst verzonden. In totaal namen 129 besturen, zo’n 42 procent, deel aan het onderzoek.

De gemeentelijke bouw- en omgevingsvergunningsdossiers bevatten meer documenten dan de documenten die zich in het Omgevingsloket en de softwaretoepassingen bevinden. De helft van de respondenten verklaart echter dat de documenten uit het Omgevingsloket of de softwaretoepassing niet geëxporteerd worden naar een mappenstructuur en/of digitaal depot. Dit betekent dat deze besturen op twee verschillende plaatsen onvolledige dossiers met betrekking tot dezelfde zaak vormen: een deel van de informatie en documenten bevindt zich in de softwaretoepassing en een gedeelte buiten de toepassing. Versnipperde dossiers leiden echter tot onduidelijkheden over authenticiteit en volledigheid omdat het niet langer duidelijk is wat de originele documenten en wat de kopieën zijn en waar het volledige dossier zich bevindt.

Van de 63 gemeenten die aangeven hun dossiers te exporteren naar een mappenstructuur en/of digitaal depot, doet ongeveer de helft dit na afsluiting van het dossier. De andere helft doet dat bij de opmaak van een dossier. De groep die dit doet vanaf de opmaak van een dossier beschikt steeds over een volledig dossier in de mappenstructuur, tenminste indien alle documenten met betrekking tot het dossier in de dossiermap opgeslagen worden. Met alle documenten bedoelen we zowel de documenten die niet in het softwarepakket als de documenten die wel in het softwarepakket gebracht worden. Deze tweede manier van werken heeft de voorkeur aangezien de gemeenten bestuurlijk verantwoordelijk zijn voor hun dossiers. Het lokaal bestuur kan bij die manier van werken een continue dienstverlening garanderen, zelfs in het geval van technische storingen in het Omgevingsloket of in de softwaretoepassing.

Het exporteren van de documenten uit een softwaretoepassing naar een mappenstructuur gebeurt bij de meeste besturen door de dossierbehandelaars. Maar een deel van de gemeenten geeft ook aan dat de softwaretoepassing dit automatisch doet. Een automatische export vermindert de werkdruk bij de dossierbehandelaars en is dus verkiesbaar boven een handmatige export. Slechts drie besturen kiezen ervoor om de dossiers te klasseren op vaste opruim- of klasseerdagen. Dat deze manier van werken weinig populair is, kan verklaard worden door het feit dat de dossierbehandelaars ten allen tijde volledige dossiers moeten kunnen raadplegen om een optimale dienstverlening te kunnen voorzien. Wanneer het klasseren van de dossiers bijvoorbeeld slechts één à twee keer per jaar uitgevoerd wordt, zouden in de maanden tussen twee opruimdagen slechts onvolledige of versnipperde dossiers beschikbaar zijn. Dat brengt uiteraard minder efficiënte werkprocessen met zich mee.

51 respondenten geven aan dat de dossiers geëxporteerd worden omdat ze dan makkelijker raadpleegbaar zijn. Hieruit kan onder meer afgeleid worden dat de softwaretoepassing in de eerste plaats gebruikt wordt als opvolgsysteem voor te ondernemen acties en het bewaken van de deadlines binnen de vergunningsprocedure, en niet als systeem om bepaalde dossiers of documenten snel te kunnen opzoeken en raadplegen. De softwaretoepassingen zijn dan ook als dossieropvolgingssystemen ontworpen en niet als archiefsysteem. Het is dus goed dat het systeem enkel op die manier gebruikt wordt.

De archiveringsplicht wordt door slechts twintig respondenten als motivatie aangevinkt. Het nakomen van wet- en regelgeving is voor slechts één op drie van de respondenten een motivatie om volledige dossiers buiten de softwaretoepassing aan te maken. Deze cijfers tonen aan dat gebruikers eerder gemotiveerd worden om bepaalde handelingen uit te voeren wanneer dit een rechtstreekse meerwaarde voor hun werkprocessen oplevert, dan dat ze gemotiveerd worden door wet- en regelgeving. Deze conclusie sluit aan bij de bevindingen van Gillian Oliver en Fiorella Foscarini. Zij stellen in hun boek Records Management and Information Culture: Tackling the people problem dat gebruikers een systeem enkel gebruiken wanneer het hen een meerwaarde biedt. Een zware investeringskost of geldende wetgeving zijn voor hen van secundair belang.

Twaalf besturen geven aan dat ze de inhoud van de dossiers ook in andere softwaretoepassingen willen kunnen gebruiken. Voor deze besturen is het belangrijk dat de documenten in open standaardformaten en de metadata in XML opgeslagen worden, zodat ze makkelijk in andere toepassingen ingevoerd kunnen worden.

43 respondenten beweren het volledige dossier inclusief de nodige metadata van de softwaretoepassing naar een mappenstructuur te exporteren. Twintig gemeenten geven aan dit niet te doen. Ook deze besturen beschikken over onvolledige dossiers en/of dossiers die over meerdere plaatsen verspreid zitten. Als hier de gemeenten die hun dossiers niet exporteren bij worden geteld, betekent dit dat 85 van de 129 gemeenten over onvolledige of versnipperde bouwdossiers en/of omgevingsvergunningsdossiers beschikken. Dit is twee derde van de 129 respondenten.

Van de vijftien respondenten die aangeven dat ze niet het volledige dossier inclusief de nodige metadata exporteren, gaf bijna de helft uitdrukkelijk aan dat enkel documenten geëxporteerd worden en geen bijkomende metadata uit de database. Eén respondent verklaart dat er geen bijkomende informatie toegevoegd wordt aan het dossier omdat de nodige metadata deel uitmaken van de inhoud van de documenten. Een andere respondent geeft daarentegen aan dat een pdf-document met geselecteerde informatie uit de database toegevoegd wordt aan de dossiers.

Vlaamse lokale besturen onvoldoende digitaal matuur

Uit het onderzoek kan in de eerste plaats geconcludeerd worden dat de besturen erg divers omgaan met deze problematiek. Dit kan te wijten zijn aan een gebrek aan richtlijnen over het beheren van de omgevingsvergunningsdossiers. Welke informatie moet het dossier bevatten om volledig te zijn? Welke metadata maken integraal deel uit van de documenten en welke moeten bijkomend toegevoegd worden? Moet alle informatie uit de database met betrekking tot een dossier aan het dossier toegevoegd worden, of slechts een selectie van die informatie? En in welke vorm kan deze informatie het beste aan het dossier toegevoegd worden? Indien hierover duidelijke richtlijnen zouden bestaan, zouden de softwareleveranciers, de archivarissen, de IT’ers en de dossierbehandelaars hiernaar kunnen handelen.

Uit het onderzoek bleek eveneens dat meer dan de helft van de 63 respondenten die aangeven hun dossiers te exporteren naar een mappenstructuur en/of digitaal depot nog niet over een digitale bewaarstrategie beschikt of nog niet voldoende digitaal matuur is om de leesbaarheid en raadpleegbaarheid van hun dossiers op lange termijn te garanderen. Dit is problematisch aangezien deze cijfers aantonen dat de meerderheid van de respondenten niet beschikt over de nodige voorzieningen om de informatie, documenten en dossiers die digitale werkprocessen genereren op lange termijn te bewaren. Hierdoor dreigen heel wat bestuursdocumenten op korte en lange termijn verloren te gaan.

De resultaten van het onderzoek naar de digitale bewaring van de steden­bouwkundige en de omgevingsvergunningsdossiers bevestigen dus de algemene bevindingen van de i-monitor: heel wat besturen beschikken nog niet over voldoende digitale maturiteit om hun dossiers digitaal duurzaam te bewaren en te ontsluiten. De digitalisering van het werkproces voor de omgevingsvergunning bij lokale besturen die onvoldoende digitaal matuur zijn leidt dan ook onvermijdelijk tot problemen inzake de archivering van de dossiers. De omgevingsvergunningsdossiers moeten permanent bewaard worden maar dreigen bij heel wat besturen geheel of gedeeltelijk verloren te gaan.

Deze problemen kon men mogelijk voorkomen of beperken als de lokale besturen hierover duidelijker richtlijnen hadden gekregen. Zo trad in Nederland op 1 oktober 2010 de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking en werd een online Omgevingsloket geïntroduceerd. De Wabo en het Nederlandse Omgevingsloket zijn vergelijkbaar met het Vlaamse Omgevingsvergunningsdecreet en het Vlaamse Omgevingsloket. Bij de invoering van de Wabo werd een leidraad gepubliceerd die de vergunningverlenende overheden begeleiden bij het op orde houden van het Omgevingsloket, het voorkomen van schaduwarchivering en/of onvolledige dossiervorming en het opstellen van regels voor het verplaatsen van dossiers en documenten uit het Omgevingsloket naar de gemeentelijke systemen. Ook richtlijnen omtrent metadata, substitutie en bewaar- en vernietigingstermijnen waren voor de lokale besturen beschikbaar. Heel wat informatie uit deze leidraad en richtlijnen bleek dan ook bruikbaar te zijn voor het beheren en archiveren van de Vlaamse omgevingsvergunningsdossiers.

De Vlaamse overheid maakte zo’n leidraad niet op. Ze publiceert op haar website weliswaar heel wat informatie voor het praktiseren van de bepalingen van het Archiefdecreet, maar geeft geen specifieke richtlijnen voor de archivering van de omgevingsvergunningsdossiers. De besturen moeten met andere woorden zelf uitzoeken hoe ze hun archiveringsplicht moeten vertalen naar de praktijk. Dit zorgt voor een versplinterde aanpak en dito resultaten binnen Vlaanderen. Voor lokale besturen met onvoldoende digitale maturiteit is het zoeken naar eigen oplossingen een erg moeilijke, zo niet onmogelijke, opdracht. HapkWlare richtlijnen voor het aanmaken van volledige digitale omgevingsvergunningsdossiers, geschikt voor langetermijnbewaring in een digitaal archief bieden hiervoor mogelijk ondersteuning. Op die manier kunnen deze besturen, zodra ze wel over een digitaal archief beschikken, hun dossiers eenvoudig en snel overdragen.

De digitalisering van de werkprocessen en de dienstverlening is in Vlaanderen een onomkeerbare realiteit waarbij de archivering van de dossiers die die werkprocessen genereren, niet genegeerd mag worden. Zonder authentieke, integere en bruikbare dossiers kan een overheid immers haar handelen niet verantwoorden en komen de rechten van de burgers in het gedrang. Daarom moeten de overheidsorganisaties die nog niet beschikken over een digitale bewaarstrategie en een digitaal archief, in de eerste plaats hierop inzetten alvorens nieuwe werkprocessen te digitaliseren.