De toenemende digitalisering van de overheid zorgt voor nieuwe uitdagingen op het vlak van beheer, (langetermijn)bewaring en ontsluiting van digitaal gecreëerde of ontvangen informatie. Om deze uitdagingen op een efficiënte manier aan te pakken, zet de Coördinerende Archiefdienst¹, een onderdeel van het agentschap Facilitair Bedrijf van de Vlaamse overheid, sinds zijn oprichting (in 2007) in op het gebruik van het concept ‘serie’. Een serie is “een groepering van gelijksoortige informatie, gecreëerd of ontvangen door dezelfde organisatie waarbij deze informatie steeds het resultaat is van hetzelfde proces en/of de basis vindt in dezelfde regelgeving”. Om dit concept, cf. deze definitie, meer ingang te doen vinden bij overheden in Vlaanderen werd het verankerd in de Vlaamse regelgeving.

1. Regelgevend kader in Vlaanderen

a) De definitie van het concept serie in de regelgeving

In het Archiefdecreet van 9 juli 2010 werd het concept serie geïntroduceerd onder de noemer ‘categorieën van bestuursdocumenten’. In de memorie van toelichting bij dat decreet staat omschreven dat het kenmerk van een categorie van bestuursdocumenten is dat het moet gaan om bestuursdocumenten die op een gelijkvormige wijze beheerd en bewaard worden.

In 2018 besloot de Vlaamse regelgever om onder andere het Archiefdecreet te vereenvoudigen, te optimaliseren en in lijn te brengen met het volledige Vlaamse bestuursrecht, wat resulteerde in het Vlaamse Bestuursdecreet van 7 december 2018.

Het Bestuursdecreet zorgde voor de harmonisatie van verschillende reeds bestaande regelgevingen (bv. openbaarheid en hergebruik). Hierin wordt, in vergelijking met het Archiefdecreet, uiteindelijk een harde(re) link gelegd tussen de begrippen ‘serie’ en ‘categorie van bestuursdocumenten’.

In de memorie van toelichting bij dit decreet staat: “Een categorie van bestuursdocumenten, ook wel ‘serie’ of ‘reeks’ genoemd, moet gezien worden als een groepering van gelijksoortige bestuursdocumenten die gecreëerd en ontvangen worden door dezelfde overheidsinstantie binnen een bepaald proces.

Voorbeelden van categorieën van bestuursdocumenten zijn subsidiedossiers voor leesbevordering, omgevingsvergunning, milieu-effectenrapportages, klachtendossiers.”

b) Het centrale register

Zowel het Archiefdecreet van 9 juli 2010 als het Bestuursdecreet van 7 december 2018 schrijft voor dat alle overheden, genoemd in art. III. 79 van het Bestuursdecreet, al hun categorieën van bestuursdocumenten moe(s)ten bekendmaken.

Deze bekendmaking moet gebeuren in het centraal register (het Serieregister) dat eigendom is van en beheerd wordt door de Vlaamse overheid, meer bepaald door het agentschap Facilitair Bedrijf (sinds 2019).

De regelgever zet met dat centraal register in op de volgende doelstellingen:

• uitgroeien tot een centraal ontsluitingssysteem voor alle Vlaamse overheidsinformatie;
• toegang tot overheidsinformatie stimuleren, aangezien burgers meer inzicht (zullen) krijgen in de informatie waarover de overheid beschikt;
• het publiceren van goedgekeurde selectieregels (cf. infra).

c) Selectiecommissies

Sinds het Archiefdecreet van 9 juli 2010 is de bevoegdheid inzake selectie en waardering van overheidsinformatie toegewezen aan een selectiecommissie per bestuursniveau (bv. Vlaamse overheid, gemeenten of provincies).²

Werken in commissievorm heeft volgens de regelgever het voordeel dat expertise gebundeld wordt en dat subjectiviteit tijdens waardering zoveel mogelijk uitgesloten wordt.

De keuze voor één bevoegd orgaan biedt bovenal het voordeel dat overheidsbrede afspraken rond bewaarniveaus gemaakt kunnen worden en consistentie in bewaartermijnen nagestreefd kan worden.

De taak van de selectiecommissies is om selectieregels vast te leggen en/of goed te keuren voor alle categorieën van bestuursdocumenten. Voor elke categorie van bestuursdocumenten (een serie) moet een selectieregel opgesteld worden (art. III.87).

Deze selectieregels bevatten de volgende gegevens:

• een betekenisvolle naam en omschrijving;
• een gemotiveerde administratieve en/of wettelijke bewaartermijn;
• een gemotiveerde bestemming: bewaren of vernietigen, of alle mogelijkheden die daartussen liggen (bv. het bewaren van een steekproef).

Deze selectieregels worden bij goedkeuring onmiddellijk gepubliceerd in het centrale register. Na goedkeuring van de selectiecommissie blijft een serie vijf jaar geldig, omdat een organisatie binnen deze periode heel wat wijzigingen kan ondergaan.

Deze veranderingen hebben gevolgen voor de bestaande processen, waardoor ook de series kunnen veranderen. Daarom is minimaal elke vijf jaar een herbeoordeling vereist.

d) Beheersregels

Het Bestuursdecreet geeft aan dat voor elke serie verschillende beheersregels vastgelegd moeten worden, namelijk:

• langetermijnbewaring
  De beheersregels voor langetermijnbewaring moeten er minstens voor zorgen dat er geen informatieverlies optreedt, dat de blijvende leesbaarheid van bestuursdocumenten gegarandeerd wordt en dat er geen wijzigingen aan de bestuursdocumenten kunnen gebeuren.
• inventarisering en contextualisering
  De beheersregels voor inventarisering en contextualisering moeten zodanig opgesteld worden dat het mogelijk wordt om bepaalde metadata op het niveau van het individuele bestuursdocument te capteren (bv. de naam van het bestuursdocument of de naam van het dossier waartoe het bestuursdocument behoort).
• vernietiging van bestuursdocumenten
  De beheersregels voor vernietiging van bestuursdocumenten moeten ervoor zorgen dat de vernietiging plaatsvindt volgens de wettelijke regels die vastgelegd zijn in het Bestuursdecreet.
• verwerving en vervreemding
  De beheersregels voor verwerving en vervreemding moeten er minstens voor zorgen dat een overheidsinstantie die bestuursdocumenten van een andere overheidsinstantie ontvangt, op de hoogte is van de beheersregels, dat de historiek van de bestuursdocumenten gedocumenteerd is en dat er duidelijkheid is over welke overheidsinstantie de bestuurlijke verantwoordelijkheid draagt in geval van verwerving of vervreemding.

• toegang en raadpleging
  Deze beheersregels moeten er minstens voor zorgen dat er een duidelijk afsprakenkader is rond het recht op toegang en raadpleging. Er moet ook een procedure zijn om te controleren of deze afspraken effectief nageleefd worden.

2. Het concept serie in de regelgeving en in de theorie

In de regelgeving staat dat een serie informatie beschrijft en context meegeeft. Een serie legt daarnaast beheersregels (bv. bewaartermijn en bestemming) vast. De invulling van het concept serie is in de praktijk evenwel breder dan dat.

Een serie kan ook gebruikt worden om toegangsrechten tot bepaalde overheidsinformatie te beheren en kan een leidraad zijn bij het inrichten en structureren van informatiesystemen (bv. een Document Management System).

a) Serie als beschrijvingsniveau

Een serie duidt in de eerste plaats via haar naam en (uitgebreide) beschrijving aan waarover de informatie gaat en in welke context deze voorkomt. Het blijft echter niet bij een algemene beschrijving, aangezien een link gelegd wordt met de interne processen van de overheidsorganisatie of haar dienstverlening, zoals gekend in de interbestuurlijke Producten- en dienstencatalogus (iPDC)³.

Enkel een vermelding van het proces of de dienstverlening waaraan de serie gekoppeld is, is vaak onvoldoende om te weten waar de concrete informatie teruggevonden kan worden. Daarom wordt de serie ook gekoppeld aan een actor.

Deze actor kan verschillende hoedanigheden aannemen:

• Archiefvormer: de actor die de informatie van de serie creëert of ontvangt in het kader van zijn of haar taken.
• Bewaargever: de actor die de informatie van de serie in de praktijk beheert en bewaart of in een archief onderbrengt.

Om een serie op een correcte manier te beschrijven, wordt er in de meeste gevallen een datering toegekend. Tot slot kunnen er ook nog andere beschrijvende metadata zoals trefwoorden (bv. thema’s) toegekend worden aan een serie.

b) Serie als beheersinstrument

Naast beschrijvende metadata bevat elke serie ook beheersmatige metadata. Deze metadata geven aan wat er moet gebeuren met de dossiers of stukken die tot de serie behoren. De meest voor de hand liggende voorbeelden van deze beheersregels zijn de bewaartermijn en de bestemming.

Een wettelijke en/of administratieve bewaartermijn geeft aan hoelang een organisatie de dossiers en stukken nog moet bewaren nadat ze afgehandeld zijn of niet langer actief gebruikt worden.

Na afloop van de bewaartermijn(en) bepaalt de bestemming wat er met de dossiers moet gebeuren: vernietiging, bewaring of het bewaren van een steekproef. Naast de klassieke archiefbeheersregels zijn er ook nog andere beheersregels zoals openbaarheid en hergebruik.

Deze bepalen in welke mate een burger toegang heeft tot de dossiers en de stukken van een serie en in welke mate de informatie hergebruikt kan worden voor andere doeleinden.

Per serie wordt aangegeven of de dossiers en stukken actief openbaar gemaakt (mogen) worden of afgeschermd (moeten) worden wegens een of meerdere uitzonderingsgronden uit het Bestuursdecreet.

Hergebruik duidt aan of een burger de informatie in de dossiers al dan niet mag gebruiken voor andere doeleinden. Indien hergebruik niet toegestaan wordt, dient dat steeds gemotiveerd te worden aan de hand van een wettelijke uitzonderingsgrond.

Als een burger echter een concreet verzoek tot openbaarheid of hergebruik indient, moet er wel elke keer nog een individuele afweging gemaakt worden. De in de beheersregels aangegeven openbaarheids- en hergebruikregimes zijn dus niet zomaar blindelings toepasbaar.

c) Toegangsrechten regelen op basis van series

Toegangsrechten zijn gebaseerd op de rol, functie of verantwoordelijkheden die iemand uitvoert binnen een organisatie. Meestal is een specifieke rol in een organisatie gelinkt aan specifieke processen.

Doordat een serie steeds gelinkt is aan een proces of dienstverlening, is het ook mogelijk om aan de hand van een serie toegangsrechten te bepalen en te regelen.

Een medewerker van de personeelsdienst zal bijvoorbeeld toegangsrechten krijgen zodat hij alle personeelsgerelateerde informatie kan inkijken en eventueel ook bewerken. Een dossierbehandelaar van bepaalde subsidies daarentegen zal diezelfde personeelsgerelateerde informatie niet mogen inzien.

d) Informatie(systemen) structureren op basis van series

Door de duidelijke koppeling tussen serie en proces kan de serie ook gebruikt worden om informatiesystemen te structureren. Het voorbeeld van het Agentschap Binnenlands Bestuur binnen de Vlaamse overheid illustreert dat. Binnen het Agentschap Binnenlands Bestuur zijn alle series in kaart gebracht en is elke serie gekoppeld aan een proces.

Om eindgebruikers op een eenvoudige manier te laten samenwerken in het informatiesysteem (in casu SharePoint) kiest men ervoor om de gehanteerde informatiestructuur te enten op de in kaart gebrachte series.

Eindgebruikers kunnen informatie steeds perfect terugvinden in de context van een duidelijk gedefinieerd proces. Door de series zoals ‘dossiers burgerlijke eretekens’ en ‘dossiers nationale orden’ duidelijk te definiëren, weet een eindgebruiker dat hij alle informatie van de processen ‘uitreiken van burgerlijke eretekens’ en ‘toekennen van een nationale orde’ kan terugvinden en moet opslaan op die locatie.

Tegelijkertijd weet de informatiebeheerder van het Agentschap Binnenlands Bestuur wat de beheersregels voor deze informatie zijn. Doordat de informatie ook mooi ondergebracht is in verschillende technische omgevingen (in casu twee verschillende SharePointbibliotheken) kan hij de beheersregels op een eenvoudige manier toepassen op de volledige omgeving (in casu een SharePointbibliotheek).

3. Het serieregister - de regelgeving en theorie in de praktijk gebracht

a) Context en historiek van het Serieregister

Zoals hiervoor geschetst in paragraaf 1b werd het centraal register ondergebracht bij het agentschap Facilitair Bedrijf. Om aan deze decretale verplichting te voldoen, gaf de Vlaamse Regering aan het agentschap de opdracht om het centraal register te koppelen aan de dienstverlening met betrekking tot Digitaal Archief Vlaanderen.⁴

Het agentschap Facilitair Bedrijf kreeg op 6 juli 2018 van de Vlaamse Regering de taak om een digitaal archief (E-depot) op te zetten voor alle overheden in Vlaanderen.

Het agentschap Facilitair Bedrijf schreef hierop een SaaSopdracht (Software as a Service) uit voor zowel het Serieregister als het E-depot. Deze opdracht betrof de ontwikkeling en exploitatie van het Serieregister, dat minstens de volgende high-level functionaliteiten moest afdekken:

• een serie aanmaken en indienen bij de bevoegde selectiecommissie;
• een serie reviewen;
• een serie afsluiten of opvolgen;
• een gepubliceerde serie kopiëren.

In januari 2020 was er een eerste release en ging het Serieregister officieel in productie. Sindsdien is het Serieregister beschikbaar voor alle overheden in Vlaanderen. Vlaanderen heeft daarmee eindelijk een centraal beheerde applicatie waarin op termijn alle series van alle overheden in Vlaanderen opgenomen worden.

b) Inhoud van het Serieregister

Concreet wordt de volgende informatie gecapteerd voor een serie in het Serieregister:

• naam en beschrijving;
• datering van de serie;
• bewaargever;
• archiefvormer;
• proces en/of dienstverlening;
• wettelijke en/of administratieve bewaartermijn;
• bestemming aan het einde van de bewaartermijn;
• bewaarniveau;
• aanduiding van de mate waarin de informatie die tot de serie behoort openbaar is;
• aanduiding van de mate waarin de informatie die tot de serie behoort herbruikbaar is;
• het niveau van informatieclassificatie;
• een aanduiding van de types persoonsgegevens die voorkomen binnen de dossiers die tot de serie behoren;
• trefwoorden (met als doelstelling om series eenvoudiger te kunnen opzoeken).

Daarnaast is het ook mogelijk om beveiligingsgroepen te koppelen aan een serie (zie ook 3c). Deze beveiligingsgroepen hebben onder andere tot doel om het rechtenbeheer in het E-depot efficiënt vorm te geven en zijn een voorbeeld van datgene dat beschreven werd in paragraaf 2c.

c) Hoe werkt het Serieregister?

Een overheidsorganisatie die toegang heeft tot het Serieregister kan series aanmaken en ze, eenmaal afgewerkt, indienen bij de bevoegde selectiecommissie. De selectiecommissie zal de serie in de applicatie beoordelen en, eventueel na een feedbackcyclus, goedkeuren.⁵

Na de goedkeuring wordt een serie gepubliceerd en is ze zichtbaar voor alle gebruikers van het Serieregister. Dat geeft overheden de kans om gepubliceerde series van andere overheden in te zien en te kopiëren als er in hun organisatie een soortgelijk proces en ‘categorie van bestuursdocumenten’ is.

Dat betekent bijvoorbeeld dat de stad Turnhout goedgekeurde en dus gepubliceerde series van de gemeente Ledegem kan bekijken en, indien ze een gelijkaardig proces heeft (bv. het verlenen van omgevingsvergunningen), die serie kan kopiëren en aanpassen aan haar eigen context.

d) Interactie tussen het Serieregister en het E-depot

Digitaal Archief Vlaanderen van het agentschap Facilitair Bedrijf is meer dan het Serieregister alleen. Vanaf april 2020 is ook een digitaal archief (het E-depot genaamd) beschikbaar. De kerndoelstelling van het E-depot is het beheren, bewaren en ontsluiten van digitale overheidsinformatie op zowel korte als lange termijn.

Om de meerwaarde van alle onder paragraaf 2 vermelde aspecten aan te tonen, gaan we hier dieper in op de koppeling tussen het Serieregister en het E-depot. Elke invoer in het E-depot moet gekoppeld worden aan een in het Serieregister gepubliceerde serie.

Door deze koppeling worden heel wat beheersmatige metadata automatisch overgenomen voor de dossiers gekoppeld aan de desbetreffende serie. De onderstaande voorbeelden maken dat duidelijk:

• De wettelijke en/of administratieve bewaartermijn en bestemming
  Als een dossier, afgesloten in 2010, opgeladen wordt in het E-depot en gekoppeld wordt aan een serie die een bewaartermijn van dertig jaar voorschrijft en als bestemming ‘vernietigen’ heeft, dan betekent dit dat het dossier een voorziene vernietigingsdatum krijgt in 2040 (2010 + 30).⁶ Als het dossier echter een bestemming ‘bewaren’ heeft, dan zal het dossier geen voorziene vernietigingsdatum toegekend krijgen, aangezien het dossier in de praktijk nooit vernietigd zal worden.
• Openbare toegang tot de dossiers en stukken
  Op basis van de gemaakte keuze op serieniveau heeft een burger wel of geen toegang tot de dossiers en/of stukken in het toekomstige (voorjaar 2021) publieksportaal van het E-depot.⁷ Als op serieniveau besloten werd dat het dossier niet openbaar is, omdat het bv. commerciële gegevens bevat, zal het dossier niet (automatisch) ontsloten worden naar burgers vooraleer de geldigheidsduur van de uitzonderingsgrond (in casu twintig jaar) verstreken is. Natuurlijk kunnen burgers steeds een gericht openbaarheidsverzoek indienen bij de overheid. 
• Hergebruik van informatie
  Ook de informatie over hergebruik wordt van de serie overgeërfd door de dossiers en stukken in het E-depot. Dat zal tevens gevolgen hebben voor de burger die dossiers raadpleegt in het toekomstige publieksportaal. Als een overheid besluit een serie openbaar te maken waarvan aangegeven werd dat de informatie uit de serie niet hergebruikt mag worden, dan zal dat gevolgen hebben voor de raadpleging. In dat geval zal een burger de inhoud van de bestanden en documenten wel kunnen raadplegen, maar niet downloaden.
• Het informatieclassificatieniveau
  Het gekozen niveau van informatieclassificatie regelt de toegang binnen de organisatie.⁸ Indien een serie niveau één of twee krijgt, betekent dit dat iedereen van de organisatie met toegang tot het E-depot ook toegang heeft tot de dossiers en stukken van zo’n serie. Indien een serie echter niveau drie of vier krijgt, dan heeft standaard enkel de informatiebeheerder (de hoogste rol in het E-depot) toegang tot de dossiers en stukken van die serie. Om ook andere personen toegang te geven tot de informatie van die serie in het E-depot, moet er in het Serieregister aan die serie bewust een beveiligingsgroep toegekend worden. Enkel de personen die deel uitmaken van die beveiligingsgroep kunnen de dossiers en stukken die tot die serie behoren in het E-depot bekijken.⁹

¹ De Coördinerende archiefdienst is de centrale archiefdienst voor de Vlaamse overheid. Ze heeft tot taak om alle besturen in Vlaanderen (zowel entiteiten van de Vlaamse overheid als lokale overheden) te ondersteunen bij hun archief- en informatiebeheer. 
² De bevoegdheid m.b.t. selectie en waardering van de bestuursdocumenten van lokale overheden is verdeeld tussen de Vlaamse en federale overheid. Op dit ogenblik wordt er een samenwerkingsakkoord uitgewerkt om deze bevoegdheidsverdeling in de praktijk vorm te geven.
³ De interbestuurlijke Producten- en dienstencatalogus (IPDC) biedt een overzicht van de verschillende dienstverleningen van de lokale, Vlaamse en federale overheid. De IPDC is te raadplegen via: productencatalogus.vlaanderen.be.
⁴ Meer informatie over Digitaal Archief Vlaanderen is te vinden op: overheid.vlaanderen.be/digitaal-archief-vlaanderen.
⁵ Het is op basis van deze goedkeuring van de selectiecommissie dat een organisatie kan overgaan tot een juridisch correcte vernietiging zoals vermeld in het Bestuursdecreet
⁶ In de praktijk wordt er nog een extra jaar bijgeteld om het eventuele verschil tussen januari 2010 en december 2010 uit te vlakken.
⁷ Het Publieksportaal van Digitaal Archief Vlaanderen is de toegangspoort voor burgers. Via dit publieksportaal zullen burgers alle openbare informatie in het E-depot kunnen opzoeken en bekijken.
⁸ Meer informatie over de informatieclassificatie van de Vlaamse overheid is te vinden op: overheid.vlaanderen.be/informatieclassificatiemodel.
⁹ Om dit op een efficiënte manier vorm te geven in de praktijk zijn zowel het Serieregister als het E-depot gekoppeld met toegangs- en gebruikersbeheer van de Vlaamse overheid (ACM/IDM) waardoor het toekennen van de juiste rechten tot de juiste informatie op een gebruiksvriendelijke wijze kan verlopen.